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《珠江-西江经济带岸线保护与利用规划》解读

2019年11月,水利部印发实施《珠江-西江经济带岸线保护与利用规划》(以下简称《岸线规划》)。《岸线规划》划分了岸线保护区、保留区、控制利用区及开发利用区等四类功能区,对岸线功能区、岸线边界线分别提出了相应的管控要求和保障措施,是今后一段时期河道岸线保护与利用的指导性文件,是各级人民政府贯彻落实“河长制”,进行水生态空间管控的重要依据,也是珠江-西江经济带和粤港澳大湾区建设的重要支撑。

《岸线规划》编制背景

珠江-西江经济带沿江岸线是流域重要的自然资源,具有防洪、生态、社会、经济等多重属性,在防洪保安、生态环境保护、社会经济建设等方面具有重要作用。随着《珠江-西江经济带发展规划》逐步实施,沿江经济社会的快速发展对珠江依赖程度越来越高,岸线保护与利用之间的矛盾将日益突出。为深入贯彻落实习近平生态文明思想,践行“水利工程补短板,水利行业强监管”水利改革发展总基调,需统筹规划岸线资源的保护与利用,强化管控,维系珠江-西江经济带优良生态环境,助推珠江绿色生态廊道建设。

目前珠江岸线开发利用存在的主要问题

一是岸线保护力度有待加强。目前,规划范围内河道岸线利用仍存在保护不力,节约集约化程度不高等问题,涉及自然保护区、水源地保护区的岸线利用仍有项目不符合相关管控要求,离岸线保护要求仍存在较大差距,需将岸线保护理念提到新的高度,加大岸线保护力度。

二是部分岸线利用布局不尽合理。近年来,在推行河长制的背景下,有关部门加强了岸线利用管理,岸线利用总体有序,但部分岸线利用布局不尽合理,侵占河道现象仍有发生,对防洪、河势、供水和生态环境造成一定影响。

三是河道岸线管理技术依据仍需健全。国家正在推行“多规合一”,并聚焦空间开发强度和主要控制线落地。同时,加强河湖水域岸线管理保护,严格水域岸线生态空间管控,是全面推行河长制的重要任务。已有规划对岸线功能、范围界限不够明晰,不能够满足国家关于聚焦空间管控的要求,也不足以有效支撑行政管理部门对岸线保护与利用活动的日常监管和审批。

指导思想及编制原则

本次《岸线规划》遵循的指导思想是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,紧紧围绕国家推动珠江-西江经济带发展的战略部署,按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,落实“水利工程补短板,水利行业强监管”的水利改革发展总基调,在确保防洪安全、河势稳定、供水安全、通航安全,满足生态环境保护等要求的前提下,合理规划,科学布局,妥善处理好保护与开发、当前与长远的关系,科学保护、强化管理,促进岸线资源节约集约利用,构建珠江-西江生态廊道,支撑珠江-西江经济带、粤港澳大湾区可持续发展。

本次《岸线规划》主要遵循以下原则:

一是保护优先,合理利用。遵循河道自然规律和河道岸线条件,坚持保护优先,把岸线保护作为岸线利用的前提,强化岸线节约集约利用,实现在保护中有序开发、在开发中落实保护。在确保防洪、供水以及水生态环境保护要求的前提下,考虑沿江地区经济社会发展对岸线开发利用的需求,合理利用岸线。

二是统筹协调,科学布局。统筹考虑上下游的河势稳定和生态安全,正确处理整体利益与局部利益的关系,统筹兼顾上下游、左右岸、地区间以及行业间的需求,结合不同地区的岸线特点和保护与开发利用的要求,合理布局岸线功能区,充分发挥岸线的经济、社会与生态环境效益。

三是依法依规、强化监管。针对岸线开发利用中存在的突出问题,以《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规为依据,强化整体保护、落实监管责任,确保岸线得到有效保护、合理利用和依法管理。

四是远近结合、持续发展。既满足当前经济社会发展需要,节约集约利用岸线,又充分兼顾未来经济社会发展需求,做好岸线的保护,为远期发展预留空间,划定一定范围的保留区,做到远近结合、持续发展。

规划范围

西江干流河道:西江干流桥巩电站至珠江河口灯笼山水文站,包括红水河、黔江、浔江、西江、珠江三角洲西江干流段。

西江主要支流:柳江龙江口至石龙三江口;郁江自右江东笋电站、左江崇左水文站至桂平三江口,包括郁江干流、右江、左江。

北江干流河道:飞来峡水利枢纽至三沙口水文站,包括北江及珠江三角洲北江干流段。

东江干流河道:新丰江口至大盛水文站,包括东江及东江北干流。

规划河道总长2356km,岸线总长4851.1km。

岸线功能区的划分

考虑岸线的自然和经济社会功能属性,结合防洪、河势、供水、生态等岸线保护要求以及经济社会发展对岸线开发利用需求,将岸线划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区四类。共划分岸线功能区2133个,其中保护区、保留区、控制利用区、开发利用区的长度分别为1104.4km、2560.2km、1063.1km、123.4km,分别占比22.8%、52.8%、21.9%、2.5%。岸线保护区和岸线保留区总占比为75.6%。

岸线保护区是指岸线开发利用可能对防洪安全、河势稳定、航道稳定、供水安全、生态环境、重要枢纽工程安全等有明显不利影响的岸段。

岸线保留区是指规划期内暂时不宜开发利用或者尚不具备开发利用条件、为生态保护预留的岸段。

岸线控制利用区是指岸线开发利用程度较高,或开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境可能造成一定影响,需要控制其开发利用强度、调整开发利用方式或开发利用用途的岸段。

岸线开发利用区是指河势基本稳定、岸线利用条件较好,岸线开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全以及生态环境影响较小的岸段。

岸线边界线的划定

岸线边界线是指沿河流走向划定的用于界定各类岸线功能区垂向带区范围的边界线,分为临水边界线和外缘边界线。

临水边界线是指根据稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流生态等基本要求,在河流沿岸顺水流方向临水一侧划定的岸线带区内边界线。

外缘边界线是指根据河流岸线管理保护、维护河流功能等管控要求,在河流沿岸陆域一侧划定的岸线带区外边界线。

为保障流域防洪安全,强化岸线保护和开发利用监管,以稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流生态等为目标,共划定岸线临水边界线总长度4851.1km,其中河道左岸2432.2km,右岸2418.9km。

实施保障措施

一是加强组织协调,落实责任分工。严格落实岸线保护责任制,充分发挥河长制对河道岸线管理保护的制度优势,各级人民政府要对所辖区域珠江-西江岸线的保护和开发利用承担主体责任,加强日常巡查和现场监管。

二是强化规划约束,严格审批监管。按照规划确定的岸线功能分区和管控要求,严格分区管理和用途管制。各级政府和相关部门协调联动,形成覆盖岸线保护和开发利用审批、开发、使用等全过程监管体系。

三是加强执法监督,落实责任追究。地方各级人民政府要严格落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,对因工作不力、履职缺位等导致岸线保护问题突出、发生重大违法违规事件的,要依法依规追究主要领导、有关部门和人员责任。

四是实行定期评估,创新管理制度。实行定期评估制度,发现存在问题并予以整改。逐步推进和建立岸线占用补偿制度,通过经济杠杆作用实现岸线资源的高效利用,促进岸线资源集约、节约利用。

五是加大投入力度,推进智慧管理。地方各级人民政府要切实落实岸线管理责任单位,加大投入力度,保障工作经费,加强岸线保护和开发利用活动的日常巡查、检查。推进跨行业、跨地区岸线资源信息整合与共享,利用遥感、遥测等技术手段加强岸线动态监控,提升岸线管理信息化水平。

六是及时修订规划,实行动态监管。规划在实施过程中,应根据实际情况及时按照新标准、新要求对规划进行适时调整并严格管理,实行动态监管,以适应新形势变化和要求。